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车宁:金融科技也需柔性监管

2020-01-18 11:34:05  来源:浙江经济网  有评论

进入21世纪第3个十年的首月,原本一时落寞的金融科技再次频繁置于镁光灯下。1月14日,第一批六个金融科技监管试点项目在北京跑步“入盒”,1月15日,上海正式发布《加快推进上海金融科技中心建设实施方案》,而其他城市的类似措施也正在路上。可以看出,地方政府已经明确将金融科技确定为面向未来的战略行业,后者因此有望再次迎来发展的重要机遇期。然而,好的发展需要好的治理,金融科技的稳健行远需要高水平、多层次、系统化治理体系的保障。结合近期政策精神,柔性监管将会在未来金融科技监管体系中扮演重要角色。事实上,眼下各方趋之若鹜、“大红大紫”的监管沙盒在一定意义上也只是落实柔性监管的一种方式,本质来说两者之间乃是“术”与“道”的关系。

柔性监管在中国金融领域的探索缘来有自。一方面,柔性监管所代表的包容审慎原则一直是中国政府规制新兴业态时所持有的基本态度,不但《“十三五”市场监管规划》、《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等多项文件一以贯之地持续肯定,国家领导人更是在各种场合反复强调;另一方面,柔性监管所追求的参与共识价值不仅是社会主义政治文明的优势体现,契合了21世纪以来逐渐流行的“协商民主”思潮,更把“管理”拔高到“治理”的层次,在一个侧面推进了国家治理体系和治理能力的现代化,代表了未来监管模式的演进方向。特别是在发展潜力与风险隐患共存、理论研究认识不足且传统监管工具乏力的金融科技领域,柔性监管更应有所作为。

首先,金融科技需要柔性监管,理由之一在于金融科技仍具有正向价值和发展潜力,而柔性监管更能保护和促进其发展的积极性。

在互联网金融泡沫兴起之初,困难在于谈论金融科技的风险,在互联网金融泡沫破灭之时,困难在于谈论金融科技的价值。但唯其谈论困难,方可认识清醒,在洗尽铅华之后,反倒可以对金融科技的价值做出客观评估:

其一,金融科技确实践行了普惠金融。过去,一则受制于金融机构实体网点的服务半径,二则受制于国营金融体系的业务效率和覆盖范围,广大县乡居民、一般打工群体和教育程度不高人员都存在不同程度的“金融抑制”。金融科技搭乘移动互联网东风,不但通过自身产品和渠道创新有效扩大服务客群,还直接或间接地影响了传统金融机构的作业模式,极大提升了金融的可获得性。事实上,金融消费者群体的扩大和金融产品供给的丰富本身也是经济民主化的重要表现。

其二,金融科技确实服务了实体经济。不同于传统金融机构,金融科技的源头正是电商、社交等实体经济场景。一方面,是基于填补传统金融产品空白,满足实际交易需求,才有了如支付宝在互联网时代的崛起,财付通(微信支付)在移动互联网时代的创新;另一方面,这些金融科技平台又具有很强的整合性,能够不断将其生态体系中的中小微企业乃至个体商户整合至信息经济体系,这样不但为市场注入更多活力,更为国家经济持续发展培育了元气。

其三,金融科技确实促进了技术创新。从历史来看,金融科技并不是新鲜事物。按照从马克思以来经济学家的研究共识,早在18世纪“蒸汽革命”以来,金融发展就与科技进步不可分割,金融机制通过社会财富资源的整合来支持科技创新,而科技创新的成果反过来又哺育金融体系的壮大。期间虽然有泡沫的出现,但也是机制运行不得不支付的代价。金融科技为前沿技术提供了落地场景和现实激励,如果没有前者的广泛应用,很难想象后者如大数据、人工智能等能在中国迅速普及。

其次,金融科技需要柔性监管,理由之二在于金融科技风险具有自身的特殊性,作为“适应性监管”模式之一的柔性监管更能予以有效回应。

从“七一四高炮”到大数据催收,从P2P网贷到各种空气币,曾经高歌猛进、不可一世的金融科技被从天界打落尘埃,在投资人的哭诉和负债人的血泪中承受社会的非议和法律的裁判。我们无意对其违法犯罪的事实进行辩护,只是为了继往开来,有必要对其风险的实际发生进行梳理:

从业务模式角度观察,问题在于服务过度。从伦理学的意义上说,恶其实是善的过度——甜食是美好的,过度会导致肥胖;音乐是美好的,过度会导致失聪,金融科技也是这样。在成功为更多人群提供更多产品后,受制于实现路径,金融科技仿佛失去了往昔的锋芒,无法突破服务的瓶颈,而在利润的驱使下,一方面盲目扩大客群,另一方面过度营销产品,一句话,就是在解决金融的可获得性后,没有把握住产品的适当性,造成了种种的损失和悲剧。但这种“度”在现实中如何精准把握?旧有的刚性监管机制貌似难以回答。

从技术应用角度观察,问题在于风险多元。科技在促进金融发展的同时也造就了更多的风险敞口,并且不以企业自己的意志为转移。首先,金融科技不但打通了金融业务彼此之间,也打通了金融业务与应用场景之间的关联,而这种关联自然也包括风险;其次,金融科技还带来了风险的集中,随着金融数字化的推进,风险伴随资源不断向头部机构集中,而在机构内部又从分支向总部集中,从前台各业务条线向中后台集中,并且随着业务办理的需要,信息的收集、使用、存储等也越来越集中;最后,随着科技在金融领域的深度应用,风险还会彼此交织、进化迭代,现有的防控机制也可能失效。

从外在环境角度观察,问题在于支持欠缺。如果与传统金融机构秉持同样的产品逻辑,金融科技企业在竞争中恐怕没有胜算,事实上,后者的比较优势就在于创新上的“不落窠臼”,但这其实也蕴藏了极大的风险。以互联网信贷为例,其优势在于不依赖于抵质押物而是基于数据计算得出的信用评价。然而一方面,我们在数据等公共产品的供给上其实并不到位,企业难免铤而走险,另一方面,法律规定也不免滞后,不能为企业提供最为关键的确定性。博弈的短期性使得金融科技的“创新”重心难免滑向监管套利,而对其的治理不能一味依赖于单方强制,在这里“疏胜于堵”,通过吸引被监管者参与协商的柔性监管无疑提供了更好的解决方案。

最后,金融科技需要柔性监管,理由之三在于针对错综复杂而又继续向前的金融科技生态,传统监管工具从认识到实践均面临一定瓶颈,需要柔性监管的辅助。

事实上,针对不断演化的被监管对象,监管当局也在不断探索工作的最佳理念和方式。然而,传统的刚性监管模式过于依赖命令与强制,因此其有效性、针对性乃至弹性都有局限,较难得到被监管对象自发的认可与服从。总结起来,其困境主要表现在以下方面:

认知方面。其一,金融科技本身是一种“颠覆式创新”,从其发生机理来看就是从传统业务边缘甚至之外发生,其模式也根本不同于过往,很难基于历史相关经验站在全知全能的角度上预先予以全面防控,正所谓“不审势即宽严皆误”;其二,如前所述,金融科技风险呈现出多发、多元、多交织的样貌,需要多类主体群策群力,各尽其责,发挥各自专业能力实现公共利益的最大化。

机制方面。其一,监管尤其是柔性监管的前提是尊重市场机制的基础作用,而市场机制在正常运行中自然会产生自发秩序有效调节多方主体利益,监管规则要努力实现与市场自发秩序的功能互补,过于“强横”的规则会压制自发秩序的生成,反而带来秩序混乱和资源浪费;其二,由于中国监管机制诞生的特殊背景,现有作用发挥主要依赖于刚性手段,其问题除前所述及外,还在于助长了个别监管机构或人员的惰性,以短期问题解决替代长效机制建立,也抑制了多元监管工具的丰富。

工具方面。其一,准入类别较为单一,“王者荣耀”之所以能够成为现象级游戏,关键在于特色鲜明的多元角色设置,金融监管也是这样,只有为企业提供服务其实际情况的准入类别,发挥其比较优势,才能真正消除监管套利;其二,规则体系较为单调,一方面,工具箱内除指令外,很少有激励机制、指导机制的建构,即使是行政指令也没有覆盖到企业经营的全生命周期;另一方面,监管机制缺少有效支撑,很多时候是行政力量单兵突进,没有充分发挥行业自律、社会组织、消费者以及其他政府单位的力量。

柔性监管需要多方共治。

总结前文,对金融科技应开展柔性监管的理由包括:金融科技业务有其存在价值,不可简单粗暴地“一刀切”;金融科技风险有其复杂成因,需要包容审慎予以监管;现有监管机制尚未尽善尽美,仍有补充柔性监管机制的必要。这些只是具体原因,其实从更高层次观察,建构柔性监管也是贯彻落实中央推进国家治理体系和治理能力现代化要求的题中之义。其实,按照法国著名学者戈丹在《何谓治理》一书中的界定,治理不同于统治,本身就表现为一种柔性且有节制的权力,“更少的统治,更多的治理” (less government,more governance)已成为如今主流国家政府管理变革的方向。

具体到柔性监管的内涵,虽然各国实践经验和理论诠释略有出入,但大体要求是在公开、公正、公平的前提下,充分发挥市场机制作用,充分尊重被监管者权利,通过协商、参与、指导乃至自我管理等灵活、柔软方式的运用以提高监管的有效性、认可性和可持续性。从中国实践来看,关键在于坚持被监管者合法经营前提下做到以下四点:

首先是丰富自身监管工具箱。面对柔性监管实施的挑战,当下进行的监管沙盒实践提供了很好的抓手。依托于此,监管机构可以根据企业及产品情况,创设多元的临时准入许可,在测试中观察、沟通并据以完善具体规则。不仅如此,在沙盒期间,监管机构还可以探索激励、指导等多种手段的使用,在“准实战”中强化自身能力。

其次是发挥“第三部门”作用。过去的监管模式基本是政府直面企业,处在风险处置的第一线并事实承担兜底责任,这种模式是不科学且不可持续的。破题的关键是引入行业自律组织、社会专业机构等“第三部门”,与政府、企业共同沟通稳定的三角关系。一方面使行业自律组织充分发挥贴近市场而又具备公信力的优势,培育和执行市场原生秩序,另一方面发挥律师、会计师、研究机构等社会专业力量的各自优势,使具体监管工作更具适应性和专业性。

第三是尊重消费者权利地位。2008年金融危机之后,不管各国是否名义上确立了“双峰监管”机制,但以消费者权益保护为重要内容的行为监管已成为金融监管体系的基本组成部分。对于柔性监管来说,协商需要消费者参与,包容不应以消费者为代价,审慎更是以消费者权益为底线。通过消费者教育,激发其权利意识,真正调动消费者的积极性,可以更直接、有效地向企业传达合规经营信号,把柔性监管落到实处。

最后是建设多元协调机制。从定位上看,柔性监管应是传统监管方式的有益补充,无论从制度设计抑或现实作用,其作用发挥都需要与后者乃至其他行政执法机制、司法机制的高效衔接。比如,针对金融科技中不时诟病的Bigtech问题,可以联动协调市场监管部门,从反不正当竞争-反垄断执法层面予以规范;又比如,针对P2P网贷的集中信访问题,可以联动法院,通过诉讼程序实现个案正义,促进纠纷解决沿着法治化轨道前进。

(本文作者介绍:金融新兴商业模式的长期观察者,现就职于某大型银行,北京市网络法学会副秘书长。)

来源:新浪财经

责任编辑:周妙金


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标签: 金融 监管 机制
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