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中共浙江省委浙江省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见

2016-11-25 14:14:08  来源:浙江经济网  有评论

为进一步理顺全省城市管理和综合行政执法体制机制,提高城市管理和公共服务水平,根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神,结合我省全面推行综合行政执法体制改革实际,现提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以理顺体制机制为途径,将城市管理和综合行政执法体制改革作为推进我省现代化城市建设的重要手段,坚持以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理和综合行政执法体制,推动城市管理走向城市治理,促进城市运行高效有序,实现城市让生活更美好。

(二)总体目标。到2016年底,建立完善市、县(市、区)政府城市管理和综合行政执法机构。到2020年,我省城市管理法规、标准体系基本完善,执法体制基本理顺,综合行政执法和城市管理队伍建设明显加强,保障机制初步完善,现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升。

二、理顺管理执法体制

(三)匡定管理范围。我省城市管理的实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县(市、区)政府依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

(四)明确主管部门。省建设厅为省政府城市管理和综合行政执法主管部门,负责对全省城市管理和综合行政执法工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。组织制定全省城市管理和综合行政执法标准、规范,指导队伍建设和管理;加强与省直相关业务主管部门的协调,健全相关业务主管部门与综合行政执法部门的协作配合机制。

(五)优化职能设置。市、县(市、区)政府原则上应将市政公用、市容环卫、园林绿化等城市管理职能整合至一个部门行使。与综合行政执法局整合的,可成立城市管理局,与综合行政执法局合署办公;或在综合行政执法局增挂城市管理局牌子。市、县(市、区)政府应科学划分城市管理和综合行政执法部门与相关业务主管部门的工作职责,有关管理执法职责划转城市管理和综合行政执法部门后,原业务主管部门不再行使。

(六)推进综合行政执法。各市、县(市、区)要按照中央、省委决策部署和省政府综合行政执法改革的要求,结合当地实际,逐步推进市政公用、市容环卫、园林绿化、城乡规划、环境保护、工商行政管理、公安交通、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防(民防)、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权集中行使。综合行政执法部门可以实施与上述行政处罚权有关的行政监督检查、行政强制职权。对不适宜实行综合行政执法的职权,经省政府批准后可重新划归相关业务主管部门行使。

(七)建立健全基层执法体系。按照属地管理、权责一致的原则,合理确定市和市辖区综合行政执法部门的职责分工,下移执法重心,加快推进综合行政执法向街道(乡镇)和重点开发区(园区)覆盖延伸。市、县(市、区)综合行政执法部门在街道(乡镇)、国家级开发区(园区)、省级产业集聚区和有条件的省级开发区(园区)设置派出机构,推动执法事项属地化管理。街道(乡镇)和重点开发区(园区)派驻执法机构业务工作接受上级综合行政执法部门领导,日常管理以所在街道(乡镇)和重点开发区(园区)为主,执法队员实行定期异地轮岗,其负责人的任免应当征求派驻地党(工)委的意见。市、县(市、区)应将综合行政执法工作作为乡镇(街道)“四个平台”建设的重要内容,建立健全行政执法协作配合机制,提升行政执法效率,切实维护人民群众生产生活秩序。

三、强化队伍建设

(八)加强人员配备。各市、县(市、区)应当根据城市管理和综合行政执法工作特点及需要,合理设置岗位,配备足够的城市管理和综合行政执法人员。统筹解决好执法人员身份编制问题,在核定的行政编制数额内,具备条件的应当使用行政编制。执法力量要向基层倾斜,适度提高一线人员的比例,确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区,可以适度调高执法人员配备比例。市、县(市、区)政府要按照人随事走、编随责走的原则,整合归并城市管理和综合行政执法队伍,同步实施部门职责整合与编制划转工作,确保机构设立与人员移交、编制划转同步进行。

(九)严格队伍管理。建立符合职业特点的城市管理和综合行政执法人员管理制度,完善干部任用和人才选拔机制,优化一线执法人员队伍结构,加大接收安置军队转业干部的力度,加强领导班子和干部队伍建设。根据执法工作需要,统一制式服装和标志标识,制定执法执勤用车、装备配备标准,确保执法执勤所需。到2017年底,实现全省综合行政执法制式服装和标志标识统一。严格执法人员素质要求,加强思想道德和素质教育,着力提升执法人员业务能力,打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。

(十)注重人才培养。加强现有在编执法人员业务培训和考试,严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。到2017年底,完成科级以上干部轮训和持证上岗工作。深入贯彻实施行政执法类公务员管理的有关规定,完善城市管理和综合行政执法人员职务晋升和交流管理,切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题。按照国家统一规定,完善基层执法人员工资政策。研究通过工伤保险、抚恤等政策提高职业风险保障水平。鼓励省内高等院校设置城市管理专业或开设城市管理课程,依托党校、行政学院、高等院校等开展岗位培训。各级综合行政执法部门要配备公职律师,鼓励在职人员参加国家统一法律职业资格考试,不断提高执法水平。

(十一)规范协管队伍。各市、县(市、区)可以根据实际工作需要,采取招用或劳务派遣等形式配置综合行政执法协管人员。到2017年底,建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过城市管理和综合行政执法在编人员总数。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、信息收集、接收或者受理申请、参与调查、违法行为劝阻、送达文书、后勤保障等工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任,由本级城市管理和综合行政执法部门承担。

四、提高执法水平

(十二)制定权责清单。各市、县(市、区)要按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求,全面清理调整现有城市管理和行政执法职责,优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合行政执法部门的权力清单、责任清单,向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。责任清单与权力清单的制定工作要统筹推进,并实行动态管理和调整。市、县(市、区)城市管理和综合行政执法部门要在机构职能调整到位后3个月内基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。

(十三)规范执法制度。各级综合行政执法部门应当切实履行职责,完善执法程序,规范办案流程,明确办案时限,提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。杜绝粗暴执法和选择性执法,确保执法公信力,维护公共利益、人民权益和社会秩序。

(十四)改进执法方式。各级综合行政执法人员应当严格履行执法程序,做到着装整齐、用语规范、举止文明,依法规范行使行政检查权和行政强制权,严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则,根据违法行为的性质和危害后果,灵活运用不同执法方式,对情节较轻或危害后果能够及时消除的,应当多做说服沟通工作,加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段,引导当事人自觉遵守法律法规,及时化解矛盾纷争,促进社会和谐稳定。要充分利用先进执法设备、技术,加强对执法活动全过程的跟踪和记录。建立综合行政执法信息与公共信用信息联动机制,按照有关规定将查处的公民、法人和其他组织违法情况纳入公共信用档案。

(十五)完善监督机制。强化外部监督机制,畅通群众监督渠道、行政复议渠道,综合行政执法部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制,全面落实行政执法责任制,加强综合行政执法部门内部流程控制,健全案卷评查、责任追究和纠错问责机制。强化执法监督工作,坚决排除对执法活动的违规人为干预,防止和克服各种保护主义。强化上下级综合行政执法部门层级监督,改进监督方式,跟踪监督结果。充分发挥稽查特派员、规划督察员的作用,加强专案稽查、专项稽查。

五、完善城市管理

(十六)加强市政管理。市、县(市、区)规划、建设、管理和执法部门应当建立市政公用设施管理工作衔接机制,并建立完备的城建城管档案,实现档案信息共享。市政公用设施建设完成后,应当及时将管理信息移交城市管理和综合行政执法部门。加强市政公用设施管护工作,做好道路、桥梁、排水、城市照明等市政设施的日常监测、维护和安全管理,做好城市防汛抢险、市政工程竣工验收工作,保障安全高效运行。加强城市道路管理,严格管理市政设施占、挖、接、改、拆行为。加强城市地下综合管廊、给排水和垃圾处理等基础设施管理,服务入廊单位生产运行和市民日常生活。

(十七)维护公共空间。各地要抓紧编制和修改完善主要街道和重点地区的修建性详细规划和城市设计,提升城市公共空间品质。加强建筑物立面管理和色调控制,开展既有建筑物违法搭建附着物专项清理。规范报刊亭、公交候车亭等“城市家具”设置。加强户外广告、门店牌匾设置管理,建立严格的户外广告规划许可及监管程序。严查城市街头散发张贴小广告等行为。及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间以及乱贴乱画乱挂等行为。继续强势推进“三改一拆”工作,全面开展“无违建县(市、区)”创建,严厉打击违法用地、违法建设行为,强化依法治违的长效机制,落实新增违建的管控措施和责任追究。

(十八)优化城市交通。坚持公交优先战略,加快城市轨道交通建设,调整完善公交网络,加强不同交通工具之间的协调衔接。倡导步行、自行车等绿色出行方式,到2017年底,市和有条件的县(市、区)建成比较完善的公共自行车系统。打造城市交通微循环系统,加大交通需求调控力度,优化交通出行结构,提高路网运行效率。加强城市交通基础设施和智能化交通指挥设施管理维护。整顿机动车交通秩序。加强城市出租客运市场管理。加强静态交通秩序管理,综合治理非法占道停车及非法挪用、占用停车设施。加快落实城市路网与停车场的规划建设,鼓励社会资本投入停车场建设,鼓励单位停车场错时对外开放,逐步缓解停车难问题。到2020年,全省城市交通拥堵状况得到明显改善。

(十九)改善人居环境。以“两美”浙江建设为契机,深入实施“四边三化”专项整治,大力开展园林城市创建和绿道网建设,提高城市园林绿化、环卫保洁水平。深入推进“五水共治”,加快城市污水处理设施和配套管网建设。加强大气、噪声、固体废物等环境管理。规范建筑施工现场管理,严控噪声扰民、施工扬尘、现场搅拌混凝土砂浆和渣土运输抛洒。继续推进垃圾减量化、资源化、无害化管理。加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。大力开展爱国卫生运动,提高城市卫生水平。

(二十)提高应急能力。提高城市防灾减灾能力,保持水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通。建立完善城市管理领域安全监管责任制,强化重大危险源监控,消除重大事故隐患。加强城市基础设施安全风险隐患排查,建立分级、分类、动态管理制度。建立健全城市突发事件应急管理体系,完善城市管理应急响应机制,提高突发事件处置能力。强化应急避难场所、设施设备管理,加强各类应急物资储备。建立应急预案动态调整管理制度,经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练。做好应对自然灾害等突发事件的军地协调工作。

(二十一)整合信息平台。加快推进“数字城管”向“智慧城管”升级,率先建成“智慧城管”省级平台,实现省、市、县三级“智慧城管”联动。提升城市管理和服务智能化水平,重点对全省城市建筑物、供水、排水、供气、路灯等地上设施和地下管网进行普查、整理、建库,逐步实现对污水处理、生活垃圾处理、供水、公园绿地、绿道、桥梁等市政公用设施在线监管。整合城市管理相关电话服务平台,纳入当地12345市长热线,并实现与公安110接处警平台等的对接,形成应急联动工作机制。综合利用各类监测监控手段,强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析,形成综合性城市管理数据库。强化行政许可、行政处罚、公共信用等城市管理全要素数据的采集与整合,提升数据标准化程度,促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享,建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制。

(二十二)构建智慧城市。加强城市基础设施智慧化管理与监控服务,加快市政公用设施智慧化改造升级,构建城市虚拟仿真系统,强化城镇重点应用工程建设。发展智慧水务,构建覆盖供水全过程、保障供水质量安全的智能供排水和污水处理系统。发展智慧管网,实现城市地下空间、地下综合管廊、地下管网管理信息化和运行智能化。到2017年底,县级以上城市要在全面完成城市地下管线普查基础上,建成使用地下管线综合管理信息系统。发展智能建筑,实现建筑设施设备节能、安全的智能化管控。加快城市管理和综合行政执法档案信息化建设。依托信息化技术,综合利用视频一体化技术,探索快速处置、非现场执法等新型执法模式,提升执法效能。

六、创新治理方式

(二十三)引入市场机制。发挥市场作用,吸引社会力量和社会资本参与城市管理。鼓励市、县(市、区)通过政府和社会资本合作等方式,推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营。推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务,逐步加大购买服务力度。综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式,顺应历史沿革和群众需求,合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点,促创业、带就业、助发展、促和谐。

(二十四)推进网格管理。建立健全市、县(市、区)、街道(乡镇)、社区管理网络,科学划分网格单元,将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。明确网格管理对象、管理标准和责任人,实施常态化、精细化、制度化管理。依托基层综合服务管理平台,全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入,准确掌握情况,及时发现和快速处置问题,有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。

(二十五)发挥社区作用。加强社区服务型党组织建设,充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用,发挥政府在基层社会治理中的主导作用。实行社区工作事项准入制度,充分发挥社区居委会作用,增强社区自治和服务功能。充分发挥社区社会工作者等专业人才的作用,培育社区社会组织,完善社区协商机制。推动社区居民公约的修订和有效实施,促进居民自我管理。建设完善社区公共服务设施,打造方便快捷生活圈。通过建立社区综合信息平台、编制城市管理服务图册、设置流动服务站等方式,提供惠民便民公共服务。

(二十六)动员公众参与。建立健全公众参与城市治理的工作机制,通过举办圆桌会、论证会、听证会以及门户网站、政务微博微信等方式途径,保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。到2017年底,各级城市管理和综合行政执法部门全面开通政务微博微信。倡导城市管理志愿服务,建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制,引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之间的交流合作,组织开展多形式、常态化的志愿服务活动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。采取公众开放日、主题体验活动等方式,引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理,形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

(二十七)提高文明意识。把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务,融入国民教育和群众性精神文明创建全过程,广泛开展做文明有礼浙江人活动。深化文明城市创建,不断提升市民文明素质和城市文明程度。积极开展新市民教育和培训,让新市民尽快融入城市生活,促进城市和谐稳定。充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织的作用,广泛开展文明居住、文明出行、文明交往、文明用餐、文明旅游等主题实践活动。加强社会诚信建设,坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合,以他律促自律。

七、完善保障机制

(二十八)加强协调配合。依托浙江政务服务网、智慧城管等信息平台,建立健全市、县(市、区)相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制,形成城市管理和综合行政执法工作合力。市、县(市、区)规划、建设、环境保护、工商、公安、水利、国土资源、人防、安监、渔业、发展改革、林业、教育、商务、旅游、价格、体育管理等业务主管部门要依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责,强化事中事后监管。同时,加强对综合行政执法部门的业务指导和监督,明确执法重点和要求,并及时将有关行政许可和监督管理信息通报综合行政执法部门。综合行政执法部门要依法履行后续监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责,对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题要及时通报相关业务主管部门。综合行政执法部门查处违法行为时,需要相关业务主管部门及专业技术机构开展现场检查、检测、勘验和提供审批资料的,有关业务主管部门应积极予以配合。

(二十九)健全法律法规。省和市要加强城市管理和综合行政执法方面的立法工作,加快制定相关地方性法规、规章,明晰城市管理和综合行政执法范围、程序等内容,规范城市管理和综合行政执法的权力和责任。适时清理我省地方性法规、规章中与推进城市管理和综合行政执法体制改革不相适应的内容,定期开展规章和规范性文件清理工作,并向社会公布清理结果。到2017年底,省和市要基本完成现行城市管理和行政执法相关地方性法规、规章和规范性文件清理工作。同时,加快制定、修订一批城市管理和综合行政执法方面的标准,形成完备的标准体系。

(三十)保障经费投入。按照事权和支出责任相适应原则,建立健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理和综合行政执法经费保障机制,实现政府资产与预算管理有机结合,防止政府资产流失。市、县(市、区)政府要将城市管理和综合行政执法经费列入同级财政预算,并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度,不得将城市管理和综合行政执法经费与罚没收入挂钩。各地要因地制宜加大财政支持力度,统筹使用有关资金,增加对城市管理和综合行政执法人员、装备、技术等方面的资金投入,保障管理和执法工作需要。

(三十一)加强司法衔接。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度,实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。建立健全公安机关保障执法机制,依法打击妨碍执法和暴力抗法行为。对涉嫌犯罪的,公安机关应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要加强法律指导,及时受理、审理涉及综合行政执法的案件。检察机关有权对综合行政执法部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督,综合行政执法部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的,可以向检察机关反映。加大综合行政执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度,审判机关应当依法受理、审查综合行政执法部门提出的行政执法决定强制执行申请,裁定准予执行的应当及时执行。对于省法院与省建设厅协商确定实施“裁执分离”的事项,市、县(市、区)政府应当建立健全组织实施机制,综合行政执法部门和街道(乡镇)配合做好组织实施工作。

八、抓好工作落实

(三十二)加强组织领导。加强党对城市管理和综合行政执法工作的组织领导。各级党委和政府要充分认识推进城市管理和综合行政执法体制改革工作的重要性和紧迫性,把这项工作列入重要议事日程,切实履行领导责任。将省综合行政执法工作部门联席会议制度更名为省城市管理和综合行政执法工作部门联席会议制度,统筹协调解决城市管理和综合行政执法工作中的重大问题,办公室改设在省建设厅。市、县(市、区)政府应当建立由主要负责同志牵头的城市管理和综合行政执法协调机制,明确相关部门职责,加强对城市管理和综合行政执法工作的组织协调、监督检查和考核奖惩;要制定城市管理职能整合实施方案,明确时间步骤,细化政策措施,经市政府审批后,于2016年11月底前报省建设厅备案。

(三十三)明确部门职责。各级机构编制部门要做好城市管理和综合行政执法机构的设置、职能配置与编制管理工作,组织开展综合行政执法职权划转和职责边界界定,以及城市管理、综合行政执法、相关业务主管部门“三定”方案、权力清单和责任清单的制定、调整工作。政府法制机构要加强执法监督,协调解决执法争议,做好执法人员资格管理、培训教育等工作。人力社保部门要制定落实城市管理和综合行政执法人员的职务晋升、工资待遇、社会保障等政策,促进城市管理和综合行政执法队伍建设。财政部门要全面落实保障城市管理和综合行政执法经费。规划、建设、环境保护、工商、公安、水利、国土资源、人防、安监、渔业、发展改革、林业、教育、商务、旅游、价格、体育管理等部门要切实履行部门职责,加强与综合行政执法部门的沟通与衔接,做好综合行政执法相关工作。

(三十四)健全考核制度。省委、省政府将城市管理和综合行政执法工作纳入经济社会发展综合评价体系。推广绩效管理和服务承诺制度,加快建立城市管理和综合行政执法问责制度,健全社会公众满意度评价及第三方考评机制,形成公开、公平、公正的城市管理和综合行政执法工作考核奖惩制度体系。加强城市管理和综合行政执法效能考核,将考核结果作为市、县(市、区)党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

(三十五)严肃工作纪律。各级党委和政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律,严禁在推进城市管理和综合行政执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反规定的,要按规定追究有关单位和人员的责任。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中,应当按照有关规定衔接好人财物等要素,做好工作交接,保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的,应做好资产清查工作,严格执行国有资产管理有关规定,确保国有资产安全完整。

(三十六)营造舆论环境。各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导工作,加强宣传联动,将改革实施与宣传工作协同推进,正确引导社会预期。加强对城市管理和综合行政执法先进典型的正面宣传,营造理性、积极的舆论氛围,及时回应社会关切,凝聚改革共识。充分利用门户网站、新闻发布会、政务微博微信等载体,加强城市管理和综合行政执法舆情监测、研判、预警和应急处置,提高舆情应对能力。

省建设厅、省编办、省法制办要及时总结各地经验,切实强化对推进城市管理和综合行政执法体制改革相关工作的协调指导和监督检查。重大问题要及时报告省委、省政府。省委、省政府将就贯彻落实情况适时组织开展专项监督检查。


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